ComBioLaw.De

"บางเรื่องกฎหมายเขียนว่าไม่ผิด แต่เมื่อเอามาตรฐานทางจริยธรรมมาจับก็อาจถือว่าผิดได้ เช่น เรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน"

จริยธรรมตามหลักนิติรัฐยังมีจุดอ่อน

"ผู้บริหารจะต้องมีมาตรฐานในการบริหารเพียงมาตรฐานเดียวไม่ใช่สองมาตรฐาน หรือหลายมาตรฐาน เพื่อนำไปปฏิบัติต่างกรรมต่างวาระกัน เช่น ใช้กับญาติพี่น้อง คนใกล้ชิด หรือไม่มีมาตรฐานเลย นึกจะทำอย่างไรก็ทำเพราะมีอำนาจ"

ในวาระครบรอบ 50 ปี คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตบริหารศาสตร์ (นิด้า) 50 ปี จัดให้มีการจัดสัมมนาวิชาการ โดย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรีและรัฐบุรุษ ได้แสดงปาฐกถาพิเศษเรื่อง "จริยธรรมของการบริหารภาครัฐ"

พล.อ.เปรม กล่าวว่า รัฐบาลออกคู่มือคำอธิบายและแนวทางปฏิบัติ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 คำว่า การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี แปลมาจากคำว่า Good Governance ตามพจนานุกรมฉบับ

ราชบัณฑิตสถาน นิยาม จริยธรรมว่า ธรรมที่เป็นข้อประพฤติปฏิบัติ ศีลธรรม กฎศีลธรรม ฉะนั้น จริยธรรม ในความเข้าใจของคนไทยจากพจนานุกรม หมายความว่า คุณความดีที่พึงยึดเป็นข้อประพฤติปฏิบัติ

ในตำราได้แบ่งจริยธรรมเป็น 2 มุมมองได้แก่

1.จริยธรรมตามหลักนิติรัฐ (ตามหลักกฎหมายหรือหลักนิติธรรม Rule of Law) ยึดหลักการว่า การบริหารงานใดได้ดำเนินการถูกต้องตามตัวบทกฎหมาย ถือว่าการบริหารงานนั้นถูกต้องตามหลักจริยธรรม แนวคิดนี้ ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า อาจมีปัญหาเรื่องความไม่ครอบคลุม เพราะกฎหมายมักจะเกิดขึ้นภายหลังจากที่เกิดปัญหา และเพื่อมิให้ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นซ้ำอีก จึงออกกฎหมายมาบังคับใช้

ดังนั้นกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันจึงไม่เพียงพอในการกำกับพฤติกรรมการบริหารงานให้อยู่ในกรอบของ

จริยธรรมได้ทุกกรณีนอกจากนั้นจริยธรรมตามหลักนิติรัฐยังมีจุดอ่อน กล่าวคือ ผู้มีอำนาจอาจจะละเว้นไม่ออกกฎหมายเพื่อลิดรอนสิทธิของกลุ่มตนเองก็ได้ ที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้แสดงให้เห็นถึงจุดอ่อน เช่น นักการเมืองไม่จดทะเบียนกับคู่สมรส เพื่อหลีกเลี่ยงข้อกฎหมายที่ระบุว่าคู่สมรส (สามี/ภรรยา) ของนักการเมืองต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณะ

นักการเมืองหรือข้าราชการระดับสูงสั่งการด้วยวาจาให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติในเรื่องที่ไม่ถูกต้อง โดยตนเองไม่ต้องมีความรับผิดชอบ การกำหนดตำแหน่งทางการเมืองที่มีอยู่นอกกรอบกฎหมาย เช่น ตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีตำแหน่งนี้มิใช่ตำแหน่งทางการเมืองตามกฎหมาย ผู้ดำรงตำแหน่งจึงไม่ต้องเปิดเผยทรัพย์สินต่อสาธารณะ

ประธานองคมนตรี กล่าวต่อว่า มุมมองที่ 2.จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรม ยึดหลักความพยายามแสวงหาว่าด้วยความดีที่ยึดถือควรเป็นอย่างไร แล้วนำมาใช้เป็นมาตรฐานจริยธรรม กำหนดเป็นแนวทางปฏิบัติจริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรมจึงมีความครอบคลุมกว้างขวางกว่าจริยธรรมตาม

หลักนิติรัฐ

อย่างไรก็ตามจริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรมมีจุดอ่อนที่สำคัญ คือ ขาดบทบังคับการลงโทษเมื่อมีการละเมิด เป็นความแตกต่างจากจริยธรรมตามหลักนิติรัฐ ความจริงแล้วจริยธรรมของการบริหารมีมาตั้งแต่โบราณกาลในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มีหลักธรรมของพระเจ้าแผ่นดิน ที่เรียกว่า ทศพิธราชธรรม นั่นคือ จริยธรรมในการปกครองราชอาณาจักร มีหลักธรรมที่เรียกว่า จักรวรรดิวัตร คือวัตรของพระจักรวรรดิ หรือพระจริยาที่พระจักรวรรดิพึงบำเพ็ญสม่ำเสมอ

มี 12 ประการที่เป็นจริยธรรมเช่นเดียวกัน

ปัจจุบันโลกาภิวัตน์ส่งผลให้ปัจจัยในการบริหารงานเปลี่ยนแปลงรวดเร็วและมาก ก่อให้เกิดคำใหม่ๆ เช่น รัฐชาติ (Nation stste) รัฐตลาด (Market state) ประเทศพัฒนาแล้วได้สร้างระเบียบใหม่ของโลก (New World Order) เพื่อกำกับดูแลประเทศกำลังพัฒนา สร้างธนาคารโลก องค์การค้าโลก ให้มีบทบาทในการดูแลเงินกู้จากประเทศกำลังพัฒนา เพื่อให้แน่ใจว่า ประเทศลูกหนี้จะใช้เงินไปอย่างถูกต้อง ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง และสร้างกติกาเพื่อควบคุม เรารู้จักกติกานั้นกันในชื่อว่า Good Governance คำที่เรายังไม่มีคำแปลเป็นไทยอย่างเป็นทางการ

หลักสำคัญของ Good Governance มี 5 ประการ ได้แก่

1.Accountability แปลว่า ความน่าเชื่อถือและมีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน

2.Transparency แปลว่า ความโปร่งใส

3.Participation แปลว่า การมีส่วนร่วม

4.Predictability แปลว่า ความสามารถในการคาดการณ์ได้ และ

5.ความสอดคล้องของ 4 หลักการข้างต้น

"ตำราฝรั่ง อ่านแล้วน่าสนใจมาก แต่การนำไปใช้กับการบริหารของเรา อาจจะเหมาะในบางส่วนและจำเป็นต้องเพิ่มแนวคิดที่เราได้รับมาจากประสบการณ์การบริหารเพิ่มเติมเข้าไป เพื่อให้มีผลสัมฤทธิ์ที่ดีที่สุดต่อการบริหารของเรา ก็เห็นว่า จะต้องพูดถึงคุณธรรมควบคู่กับจริยธรรม จะต้องใช้ 2 มุมมอง เพื่อให้เกิดความสมบูรณ์และเสริมซึ่งกันและกัน" ประธานองคมนตรี กล่าว

และย้ำว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 77 บัญญัติว่า "รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรม ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการและพนักงานหรือลูกจ้างอื่นๆ ของรัฐ เพื่อป้องการทุจริตและประพฤติมิชอบ และเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่" จากเงื่อนไขข้อบังคับที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ รัฐบาลได้ออกพระพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 เพื่อเพิ่มพันธะความรับผิดชอบทางการบริหารของหัวหน้าส่วนราชการ เพิ่มประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุณภาพการบริหาร และความโปร่งใส เป็นการเปิดโอกาสให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบผลงานของภาครัฐได้

นอกจากนี้รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายไว้ 7 ประการ และการพัฒนาเพื่อให้บรรลุเป้าหมายไว้ 5 ประการ ล้วนเป็นการแนะแนวทางที่ดีมาก ถ้าภาครัฐทำได้สำเร็จประเทศของเราจะพัฒนาไปไกลมากทีเดียว ขอเอาใจช่วยให้สัมฤทธิผล การพูดถึงการบริหารต้องพูดถึงผู้บริหาร เพราะเป็นเรื่องที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวโยงกันบางกรณีเป็นเรื่องเดียวกัน จริยธรรมของการบริหารภาครัฐจะไม่มีทางเกิดผลสำเร็จได้ถ้าผู้บริหารไม่มีจริยธรรม

อนึ่งการที่ประเทศต่างๆ ทั้งที่เป็นประเทศพัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกายังให้ความสำคัญของจริยธรรม เพราะเชื่อว่า การบริหารที่ยึดหลักกฎหมายเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะนำไปสู่การบริหารจัดการที่ดีได้ และจริยธรรมของการบริหารงานภาครัฐ ย่อมนำไปใช้ในการบริหารงานภาคเอกชนได้ด้วย

พล.อ.เปรม กล่าวว่า การใช้จริยธรรมและคุณธรรมในการบริหารงานภาครัฐและภาคเอกชน ผู้บริหารจะต้องมีจิตสำนึกที่จะนำสิ่งที่ดีไปใช้ และขจัดสิ่งที่ไม่ดีให้หมดไป สิ่งเหล่านี้คือ

1.ความซื่อสัตย์ เป็นจริยธรรมทั้งของการบริหารภาครัฐและของผู้บริหาร ความซื่อสัตย์ในการบริหารงานคือ ความซื่อสัตย์ของผู้บริหาร ความซื่อสัตย์ไม่ได้หมายถึงการประพฤติปฏิบัติถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น แต่ต้องถูกต้องตามจริยธรรมและศีลธรรมด้วย

ความซื่อสัตย์มิได้หมายเฉพาะตนเองมีความซื่อสัตย์เท่านั้น แต่หมายถึง ต้องควบคุมให้คนรอบตัวเรา มีความซื่อสัตย์ การบริหารและผู้บริหารไม่ซื่อสัตย์ เพราะมีกิเลสก่อให้เกิดปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ องค์กร องค์การใด ผู้บริหารมีกิเลสต้องขจัดด้วยหิริโอตัปปะ

2.กฎหมาย เป็นที่ยอมรับกันว่า กฎหมายไม่สามารถอุดช่องโหว่การบริหารของผู้บริหารที่จะแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตนเองได้อย่าง

มีประสิทธิภาพ กฎหมายวางมาตรฐานขั้นต่ำของการประพฤติมิชอบไว้เท่านั้น แต่มาตรฐานทางจริยธรรมในเรื่องของการประพฤติชอบและความซื่อสัตย์นั้นสูงกว่ากฎหมาย ในบางเรื่องกฎหมายเขียนว่าไม่ผิด แต่เมื่อเอามาตรฐานทางจริยธรรมมาจับก็อาจถือว่าผิดได้ เช่น เรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน กฎหมายบัญญัติไว้เฉพาะเรื่องของตนเอง แต่ไม่ได้ห้ามไปถึงครอบครัวและญาติพี่น้องจึงมีการกล่าวกันว่ากฎหมายบางฉบับไม่เป็นธรรม

3.ความเป็นธรรม บอกยากว่าความเป็นธรรมคืออะไร บ้างว่าความเป็นธรรมอยู่ที่กฎหมาย ถ้าทำถูกกฎหมายก็ถือว่าเป็นธรรม บ้างว่าความเป็นธรรมอยู่ที่จิตสำนึกของผู้บริหารก็ไม่น่าจะถูกนัก เพราะผู้บริหารลำเอียงได้ บ้างก็ว่า ถ้าคนส่วนใหญ่ได้ประโยชน์สูงสุดถือว่าเป็นธรรม คนด้อยโอกาส คนที่เสียเปรียบในสังคมให้คนเหล่านั้นสามารถพัฒนาฐานะทางเศรษฐกิจและสภาพทางสังคมสูงขึ้น อย่างมีหลักการและเหตุผล ผู้ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูงและมีความได้เปรียบอยู่แล้ว ควรจะต้องยอมเสียประโยชน์บ้าง

รัฐธรรมนูญปัจจุบัน มาตรา 30 วรรค 4 บัญญัติว่า "มาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพเช่นเดียวกับ

บุคคลอื่น" ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม ซึ่งเห็นว่าในความเป็นธรรมต้องมีความยุติธรรมอยู่ด้วย ผู้บริหารจะต้องไม่ลุแก่อำนาจใช้อำนาจเบียดเบียนผู้อื่น ใช้ช่องว่างของกฎหมายเพิ่มอำนาจให้ตนเอง ผู้บริหารจะต้องมีมาตรฐานในการบริหารเพียงมาตรฐานเดียวไม่ใช่สองมาตรฐาน หรือหลายมาตรฐาน เพื่อนำไปปฏิบัติต่างกรรมต่างวาระกัน เช่น ใช้กับญาติพี่น้อง คนใกล้ชิด หรือไม่มีมาตรฐานเลย นึกจะทำอย่างไรก็ทำเพราะมีอำนาจ

4.ประสิทธิภาพ เป็นเรื่องเข้าใจง่ายและจริยธรรมของการบริหารงานที่ถกเถียงกันเกี่ยวกับเรื่องนี้ คือ ในตัวประสิทธิภาพเองอาจไม่สอดคล้องกับจริยธรรม กรณีจะเลือกอะไร สำหรับผมเลือกจริยธรรม เพราะผมเชื่อว่า เราสามารถหาหนทางที่จะให้ประสิทธิภาพไปด้วยกันได้กับจริยธรรมไม่ว่าจะเป็นเรื่องความซื่อสัตย์ ความโปร่งใส หรือ ความเป็นธรรม

5.ความโปร่งใส เป็นเรื่องเข้าใจง่ายและเป็นจริยธรรมของการบริหารงาน เช่นเดียวกัน ปัจจุบันมีการเรียกร้อง เรียกหาความโปร่งใสกันมาก เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการบริหารภาครัฐได้ เรามีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญและในพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร บัญญัติให้รัฐเปิดเผยข้อมูลอันเป็นสาธารณประโยชน์แก่ประชาชน การหลีกเลี่ยงไม่เปิดเผยข้อมูลถือได้ว่าขัดจริยธรรม

6.ความมั่นคงของรัฐ เราใช้จริยธรรมในการบริหารเพื่อผลประโยชน์ของรัฐความมั่นคงของรัฐคือผลประโยชน์ของรัฐอย่างหนึ่ง การใช้จริยธรรมในการบริหารความมั่นคงอาจจะกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน จึงจำเป็นต้องหาความสมดุลให้ได้ ปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ยังคงมีอยู่และอาจจะคงมีต่อไป เพราะผู้บริหารอาจจะยังหาความสมดุลไม่พบ

7.ค่านิยม มีผลกระทบโดยตรงต่อจริยธรรม ค่านิยมของคนไทยที่ชัดเจนในปัจจุบัน คือ ส่วนใหญ่ยังเชื่อว่า ความร่ำรวย สามารถสร้างชื่อเสียง เกียรติยศ และฐานะได้ จึงมีคนจำนวนไม่น้อยรีบสร้างความร่ำรวย โดยไม่แยแสต่อจริยธรรมและที่แปลกแต่จริง และเป็นอันตรายอย่างยิ่ง คือ เรามักจะนิยมยกย่องคนร่ำรวยว่าเป็นคนดี น่าเคารพนับถือ โดยใส่ใจว่า เขาเหล่านั้นร่ำรวยมาด้วยวิธีใด และดูหมิ่นคนจนต่าง ๆ นานา เพราะคนเหล่านั้นมอซอ พูดไม่เพราะ มีความรู้น้อยไม่อยากคบหาสมาคมด้วย ตราบใดที่เหม็นสาบคนยากคนจน ยังร้องเพลง "กอดกับคนจน หน้ามนต์ยังบ่นว่าเหม็น" ไม่มีทางแก้ปัญหาความยากจนสำเร็จ

"สิ่งหนึ่งที่ผมคิดว่าไม่มีในตำรามาเล่าสู่กันฟังก็คือ "ความรัก" มีคำกล่าวกันว่า ความรักเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ เป็นความปรารถนาดีเป็นความห่วงอาทร ใครก็ตามที่มีความรักย่อมมุ่งพยายามที่จะให้สิ่งที่เรารัก มีความสุข มีความเจริญ มีความมั่นคง เช่น ความรักของพ่อแม่ลูก องค์การก็ทำนองเดียวกัน ถ้าเรารักองค์การ เราจะปรารถนาดี เราจะมุ่งมั่นเพื่อองค์การ เราจะมุ่งมั่นนำจริยธรรมและคุณธรรมไปใช้ในการบริหารองค์การ ผมขอยืนยันว่า จะทำการสิ่งใด ถ้าเราไม่มีความรักในสิ่งนั้น ก็ป่วยการเปล่า ไม่มีทางสำเร็จ" ประธานองคมนตรี กล่าว